原县人大常委会主任、《怀柔县人大志》编纂委员会顾问 丁学济

    今天，区二届人大常委会在这里举行活动，纪念人民代表大会成立五十周年，《怀柔县人大志》赶在之前编纂成书，献给人民代表大会成立五十周年，具有特别的意义。我作为这部志书编纂的顾问，通过参与编纂《怀柔县人大志》，使我对人民代表大会制度有了更多的了解，更深的体会。下面我谈三点：
    一、《怀柔县人大志》编纂的基本情况
县十二届人大常委会考虑到人大的几位老领导和一些老同志还健在，便于收集资料和回忆情况，是修志的好时机，在2001年11月作出了编写《怀柔县人大志》的决定，成立了编纂委员会。从2001年12月着手到2003年11月完成初稿，几经讨论、修改，于2004年6月底印刷成书。《怀柔县人大志》的资料性是新方志的基本属性，“存史”是志书的本质的、主要的功能。这本志书包括组织机构的记述、代表的选举产生、历届人民代表大会会议和常务委员会会议情况的记载，以及重要决议决定的收录等，共十章三十一节。从实际出发，忠实地反映了历史和现状，记述了我县坚持和完善人民代表大会制度的过程。集中反映了人大代表的各项活动和人民代表大会、人大常委会会议集体行使职权的情况。突出了人民管理国家大事，当家作主的权威；突出了社会主义民主的作用，把社会主义政治制度的优越性较充分地体现出来了。
    二、人民代表大会制度来之不易
人民代表大会制度是根据我国人民革命根据地政权建设的长期经验和建国后五年的经验，并参照前苏联和一些人民民主国家的经验建立的。这次编纂人大志，通过查阅资料，学习有关文件，使我体会最深的一点就是，人民代表大会制度的建立确实是来之不易，它是在党的领导下，我国人民的伟大创造。坚持和完善人民代表大会制度，饱含了老前辈们的辛勤工作。
    1、战争时期形成雏形
    在我国第一次国内革命战争时期产生了农民协会、罢工工人代表大会；在第二次革命战争时期，根据地建立了工农兵代表会，在第一次全国工农兵代表大会上，通过了中华苏维埃共和国宪法大纲，宣布成立中华苏维埃共和国。在第二次全国工农兵代表大会上，通过了修正宪法大纲，规定中华苏维埃共和国的最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，闭会期间中央执行委员会为最高政权机关，其下设人民委员会，处理日常事务；在抗日战争时期，各革命根据地建立了抗日民族统一战线的政权，由工人、农民和城市小资产阶级的联合专政，变为有资产阶级参加的联合政权。政权机关人员构成实行共产党员、进步分子、中间分子各占三分之一的“三三制”。它的组织形式是各级参议会，“边区各级参议会，为边区各级之人民代表机关”；第三次国内革命战争时期，解放区出现了人民代表会议。战争时期政权的建设，形成了人民代表大会制度的雏形。
     2、建国后经历五年创造条件
    1949年全国刚刚解放，部分地区还有战事，人民群众的民主意识还有待提高，实行普选的条件还不成熟，还需要创造条件，做大量的准备工作。
1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定了“国家最高政权机关为全国人民代表大会”，同时还规定“在全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权”。1949年12月中央人民政府颁发了《省、市、县、区、乡各界人民代表会议组织通则》。规定地方在召开人民代表大会之前，实行过渡性政权组织形式，也就是各界人民代表会，代表由各界推举。没经过普选产生的代表，就叫代表会，经过普选产生的代表就叫代表大会。我们县政权建设比较晚，只经历了各界人民代表会议。1949年11月至1956年6月，我县先后召开了各界人民代表会议共四届十次。
    到1954年，我国通过普选召开人民代表大会的时机已经成熟，中央人民政府委员会作出了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，颁发了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。1954年9月15日召开了第一届全国人大第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》，规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度正式建立起来，成为我国的根本政治制度。
    怀柔县一届人大一次会议1954年7月1日至5日举行。在这之前做了大量的筹备工作。按照便于行政领导与促进经济文化发展的原则，经过试点、铺开，从1953年4月25日开始到6月底结束，历时两个多月完成了划乡任务，全县7个区共划为93个乡。接下来是人口普查和选民登记，经普查全县人口总数是137491人。在选民登记工作中，哪些人有选举权，哪些人没有选举权，确认起来比较复杂，需要层层审批，工作量相当大。全县的普选工作分两批进行，共选出乡人民代表大会代表1747名。1954年6月20日前，各乡相继召开乡一届人大一次会议，选举出席县人民代表大会代表161名。
    3、建立后经历了长期的探索与完善
    人民代表大会制度建立后，经历了艰苦的探索、坚持和完善过程。
    一是地方人大设立常委会经历了“三起三落”。第一次是1954年制定《宪法》时，有人提出地方各级人民代表大会应该和全国人民代表大会一样，设立常委会。但当时全国人民代表大会行使国家的立法权，地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，行使人民代表大会常务机关的职权。人大会议和人大选举，都是由人民委员会召集或主持的。如果另外设立人民代表大会的常设机构，会使机构重叠。
    第二次提出是在1957年5月。为了解决地方政权体制不完善的问题，全国人大常委会机关党组向中央的《关于改进各级国家权力机关工作的报告》中提出：县以上可以考虑一律设立常务委员会。常务委员会建立后，原由同级人民委员会行使的一部分职权划归常务委员会，并提出了常务委员会应该履行的具体职权。这个建议，由于不久进行的“反右派”斗争而搁置下来。
    第三次是在1965年。这一次除了有完善地方政权体制，发挥地方国家权力机关的作用，加强对政府工作的监督考虑之外，还有一个考虑是加强地方行政机关的干部队伍建设。一部分同志到地方人大常委会工作后可以提拔年轻力壮的干部到地方政府工作。这次对县级以上地方人大设立常委会的问题，已经取得了一致的意见。但是，随即而来的“文化大革命”再次打断了这一改革进程，并使人民代表大会活动中断十年之久。1979年7月，五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上人大设立常务委员会，1982年又把县级以上人大设立常委会写进《宪法》，县级以上设立常委会被正式确定下来。
    二是扩大直选范围。从1979年开始，将直接选举人大代表的范围从乡一级扩大到县一级，县人大代表由选民直接选出。
    三是把人大代表和国家机关领导人员等额选举改为差额选举。选举程序的这些改革促进了社会主义民主的发展，增强了人民当家作主的积极性。
    50年前的今天，是我县一届人大一次会议闭幕的日子，标志着人民代表大会制度在我县已经建立起来，是我县历史上第一次人民的代表大会。
    怀柔县人大志记述了我县50年来，人民代表大会制度在实践中不断完善的过程，一届至五届人民代表大会每年召开一次，听取审议政府工作报告和法院工作报告，批准国民经济计划和财政预决算，选举县长、副县长和法院院长，就重大事项作出决议决定等，在我县社会主义建设中发挥了重要作用。
1979年下半年，全国66个县级单位由选民直接选举县人大代表试点工作开始，我们县和东城区是北京市的两个试点单位。
    县七届人大常委会选举产生后，县革委会一分为三，县委、政府、人大三家分开办公。工作怎么样开展，没有经验可以借鉴，坚持边组建、边学习、边工作，本着“因事设人”的原则，建立了办事机构，一年内陆续调配了26名干部和职工，形成了一个工作班子。从80年2月到81年6月一年多的时间内，召开了8次常委会会议，共听取审议“一府两院”报告8项；作出决议一项；主持了全县公社（镇）的选举工作；任免了一批国家工作人员；通过办理提案、接待来信来访、视察调查、建立代表小组、召开座谈会等各种形式加强同代表、群众的联系。逐步打开了工作局面。
    历届人大常委会认真履行法律赋予的各项职权。从1980年到2002年，县人大常委会通过重大事项的决议、决定74项；依法任免国家工作人员538人次；检查129项（次）法律、法规的实施情况，听取审议“一府两院”的专题报告361项（次），较好地发挥了地方权力机关的作用。历届人大常委会在履行职责的过程中，坚持在继承中发展，在开拓中前进。九届人大常委会在前两届的基础上，健全了办事机构，制定了常委会议事规则、主任会议议事规则、关于任免国家工作人员暂行办法，这些规则、办法虽经几次修正，但基本原则一直沿用至今。十届、十一届、十二届人大常委会分别作出的“二五”“三五”“四五”普法工作的决议，有力地推进了我县普法工作的开展。十一届人大常委会开展的民主评议工作是一种行之有效的监督形式，已被职能局干部、群众所接受。从十一届开始实行的代表列席常委会不仅形成了制度，而且在广泛实行。代表工作从最初的联系代表，征求意见，发展到制定《代表在闭会期间活动办法》，作出《代表执行职务的决议》，组织代表向选民述职，评选优秀人大代表，召开经验交流会等。监督的力度随着工作的深入，也在逐步加强。十届人大常委会根据代表们提出的已判决案件“执行难”的呼声反映，经广泛深入的调查研究，确定常委会专门听取审议法院关于执行情况的报告。在各级领导的重视、支持下，经过法院广大干警的努力，仅用三个月的时间就完成未执行积案351件，大大推动了执行工作的开展，为法院解决“执行难”的问题打开了局面。《全国人大通讯》还刊登了我们解决“执行难”的经验。十二届人大常委会作出了《落实科教兴国战略，加快科教兴县步伐的决定》，一年后，听取审议了政府关于《决定》实施情况的报告，会议针对政府对《决定》宣传贯彻不得力的情况，提出批评，要求尽快制定实施意见，并决定半年后再次听取审议政府关于《决定》实施情况的报告。对任命的国家机关工作人员，通过述职评议进行任后监督，经十届人大常委会对三位局长述职评议的探索和实践，到十二届已经积累了一定的经验，形成了一套比较完整的做法。十二届人大常委会曾先后对四位局长、法院院长和3位副院长进行述职评议。每次的述职评议工作，都进行了广泛动员，向全县发布公告，将常委会组成人员和机关工作人员编成若干个专题调查组，从不同侧面调查了解情况，在对法院4名正、副院长评议时，还制发了民意测评表。述职评议工作不管是对被评议本人，还是同级干部震动都比较大，达到了预期目的。常委会在行使任免权上已经形成了包括任前法律知识考试、无记名投票表决、颁发任命证书、领导讲话提要求和在常委会上进行述职评议等一套完整的做法。
    志书上的记载不仅仅是这些，但从以上谈到的几点就足以说明了人民代表大会制度是在继承中不断发展的，在实践中不断完善的。人民代表大会的地位越来越高，作用越来越大已是无可辩驳的事实。
    三、几点体会
    一是注重发展创新。一部怀柔人大史，显现出来的是不断发展创新的历程。所以，对实践印证行之有效的作法，要很好地继承，并不断加以完善，且要随着工作的深入不断创新。二是深入地研究探讨如何发挥人大代表的主体作用。人大代表是人民代表大会的主体，是各级国家权力机关的组成人员。提高代表的议政水平，还是一个很大的研究课题，还需要在今后的工作中努力探讨、实践。三是加强理论研究。应在实践的基础上搞些理论研究，探讨一些深层次的问题，推动工作的开展。四是注重档案资料的收集整理工作。五是发挥志书的作用。《怀柔县人大志》已经出版，希望从事人大工作的同志，特别是领导同志很好地看一看这部志书。书中所记载的虽然是过去的工作，但对现今仍从事人大工作的相关同志一定会有益处
                                                                           （区人大办公室）