各镇乡人民政府、街道办事处，区政府各委办局，各区属机构：
《怀柔区关于加强行政规范性文件合法性审核和备案监督工作的意见》已经区政府第97次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
北京市怀柔区人民政府办公室
2020年8月18日
（此件公开发布）
怀柔区关于加强行政规范性文件合法性审核和
备案监督工作的意见
为推进依法行政、建设法治政府，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《北京市行政规范性文件备案规定》（北京市人民政府令第268号）和《北京市人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（京政办发〔2019〕23号）有关规定，现就加强行政规范性文件合法性审核和备案监督工作，结合我区实际，制定本意见。
一、行政规范性文件合法性审核工作机制
（一）审核范围
1.本意见所称行政规范性文件，是由怀柔区人民政府（以下简称区政府）及其部门、镇乡人民政府和街道办事处以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关），依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。其可以采取“公告”“通告”“通知”“意见”等文种。
2.适用于行政机关或者其所属事业单位内部有关人事、财务、外事、保密、表彰奖惩、办公制度及程序、机构编制等事项的管理规范以及会议纪要、工作方案、规划计划、请示报告、批复等不属于行政规范性文件。
临时性机构、议事协调机构、内设机构、派出机构不得制定行政规范性文件，但法律法规另有规定的除外。
3.行政规范性文件制定主体清单由区政府办公室负责编制，并实行动态管理。
（二）审核主体
制定机关制定的行政规范性文件均应当经合法性审核工作机构（以下统称审核机构）审核：
1.以区政府或者区政府办公室名义印发的行政规范性文件，以及经区政府批准以区政府部门名义印发的行政规范性文件，由区司法局进行合法性审核。
2.区政府部门制定的行政规范性文件，由本部门审核机构进行合法性审核；多个部门联合制定的行政规范性文件，由牵头部门审核机构对行政规范性文件进行合法性审核。
3.镇乡人民政府和街道办事处制定的行政规范性文件由司法所进行合法性审核。
（三）审核要求
1.上报审核材料。提请合法性审核的，应当按照规定报送下列材料：
（1）送审函、行政规范性文件送审稿及起草说明。起草说明应当包括制定背景、行政管理实践、集体讨论或者领导批示指示情况等内容，同时重点说明有关创新、细化完善或者与上位法、上级政策文件不尽一致的内容；
（2）制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策文件。起草单位应当全文提供相关依据，指明具体条款、段落，并与送审稿具体内容相对应。审核机构根据需要可以要求起草单位对依据引用情况作出说明。送审稿未标注密级，但制定依据为涉密文件、内部文件的，应当同时报送本单位保密机构的保密审查意见；
（3）履行征求意见、评估论证程序的说明材料；
（4）行政规范性文件内容涉及市场主体经济活动的，还应当提交本单位或者相关公平竞争审查机构的审核意见；
（5）起草单位法律顾问的合法性审核意见（加盖律师本人签章及律师事务所印章）；
（6）起草单位有公职律师的，应提交公职律师的审核意见；
（7）起草单位提请区政府审核机构审核的行政规范性文件，除上述报审材料外，还需报送本单位审核机构的合法性审核意见，其中，应对起草文件是否为规范性文件进行初步判断；
（8）其他相关材料。审核机构应当对送审文件是否属于行政规范性文件以及送审材料是否完备、规范等进行审核，对于送审文件不属于合法性审核范围的，予以退回；对于报审材料不符合要求的，退回起草单位补充材料。审核机构在合法性审核过程中需要起草单位补充说明情况、提供依据材料、协助安排调研的，起草单位应当积极配合，并及时予以办理。对于未如实提供有关情况致使合法性审核意见错误导致严重后果的，由起草单位承担相应责任。
2.审核内容。审核机构应当认真履行合法性审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：
（1）制定主体是否适格；
（2）是否超越制定机关法定职权；
（3）是否符合宪法、法律、法规、规章和政策文件；
（4）是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；
（5）是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；
（6）是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者缩减本单位法定职责的情形；
（7）是否违反行政规范性文件制定程序。
3.审核时限。合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。但为预防、应对和处置突发事件，执行上级机关的紧急命令、决定或者区政府有特殊要求需要立即制定行政规范性文件等情形除外。起草单位补充说明情况或者提供材料等时间不计入合法性审核时限。
4.审核意见。审核机构应当提出书面合法性审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件作必要的修改或者补充。对合法性审核意见，起草单位与审核机构存在重大分歧，经协调仍未能达成一致的，起草单位应当在提请制定机关会议审议或区政府会议审议时详细说明情况、理由和依据。
（四）审核方式
审核机构可以根据工作需要采取多种方式进行合法性审核，提高审核质量和效率。对影响面广、社会关注度高、牵涉疑难法律问题的行政规范性文件，可以采取座谈会、论证会等方式听取有关方面意见，但时间不计入合法性审核时限。
重大复杂的行政规范性文件，起草单位可以邀请审核机构提前参与，了解掌握相关情况，但时间不计入合法性审核时限。
建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。
（五）审核责任
制定机关要充分发挥合法性审核机制对行政规范性文件合法、有效的把关作用，不能以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。不能直接以外聘法律顾问的意见为合法性审核意见。
未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件，不得提交制定机关会议审议或区政府会议审议。已经过制定机关会议审议或区政府会议审议的行政规范性文件草案，审核机构不再进行合法性审核。会议审议未通过，需要进行重大修改的行政规范性文件草案，起草单位应当在修改后重新履行合法性审核程序。
审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关人员的责任。
（六）审核管理信息平台
行政规范性文件制定机关要积极探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，完善合法性审核管理信息平台，建立合法性审核台账，切实提高合法性审核实效。
二、行政规范性文件的公布
行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。
三、行政规范性文件的备案监督
（一）总体要求
行政规范性文件备案工作，坚持层级监督、依法审查、有件必备、有错必纠的原则。
（二）备案时间及主体
制定机关应当自行政规范性文件公布之日起30日内，按照下列规定报送备案：
1.区政府制定的行政规范性文件报市政府备案。
2.区政府工作部门、镇乡人民政府和街道办事处制定的行政规范性文件报区政府备案。
两个或者两个以上工作部门联合制定的行政规范性文件，由牵头部门按照前款规定报送备案。
行政规范性文件需要报送同级人民代表大会常务委员会备案的，按照《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》和《北京市怀柔区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法》执行。
（三）备案材料
行政规范性文件报送备案时，应当提交备案报告和行政规范性文件正式文本、起草说明、制定依据、合法性审核意见等材料的纸质及电子文本。备案报告应当载明制定该行政规范性文件的依据、目的、主要内容的说明以及合法性审核等情况。
（四）备案要求
报送区政府备案的行政规范性文件，由区司法局登记。
对不报送行政规范性文件备案或者不按时报送备案的，由区司法局通知制定机关限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。
（五）备案监督
1.审查方式。区司法局可以采取集中审查、抽查和实地检查等方式，对报送备案的行政规范性文件进行审查；区司法局可以通过召开论证会、书面征求意见等方式，向相关领域的专家、专业组织进行咨询，并可以组织专家、律师等专业人员参与审查工作。需要制定机关说明相关情况或者提供有关材料的，制定机关应当按照要求及时提供。
2.审查意见。经审查，发现存在违法情形的，区司法局应当向制定机关提出自行修改或者废止的审查意见。制定机关应当按照审查意见对行政规范性文件进行修改或者废止。制定机关不按照审查意见对行政规范性文件进行修改或者废止的，区司法局应当向区政府提出撤销该行政规范性文件的建议，由区政府作出决定。
四、落实行政规范性文件管理的保障措施
（一）坚持“谁制定、谁负责”。各部门主要负责同志作为确保本部门行政规范性文件合法、有效的第一责任人，要认真落实合法性审核责任，每年定期听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。制定机关制定行政规范性文件，损害公民、法人和其他组织合法权益的，依照《北京市行政问责办法》的有关规定追究责任。未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。
（二）明确审核机构和人员。各部门要高度重视行政规范性文件合法性审核能力建设，明确专门机构或者相关机构负责合法性审核工作，将政治强、业务精、素质高的人员配备至合法性审核工作岗位，确保合法性审核工作力量与工作任务相适应。
（三）强化指导监督。区政府将行政规范性文件合法性审核机制建设以及合法性审核工作纳入依法行政考核，对工作扎实、成效显著的予以表扬，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现严重问题造成不良后果的依法依纪问责。
制定的行政规范性文件属于重大行政决策事项的，应按照《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）的相关程序执行。
本意见自印发之日起实施。《北京市怀柔区人民政府办公室关于进一步规范区政府重大行政决策和行政规范性文件合法性审查工作的意见》（怀政办发〔2012〕10号）同时废止。本意见出台之前有关行政规范性文件合法性审核及备案监督的规定，与本意见不一致的,按照本意见执行。
本意见由区司法局负责解释。