《北京市怀柔区农村宅基地及村民建房管理办法（试行）》
评估报告
2024年12月
目 录
一、《管理办法》的制定背景和主要内容
（一）《管理办法》的制定背景
（二）《管理办法》的主要内容
二、《管理办法》的宣传贯彻和执行情况
（一）《管理办法》的宣传贯彻和实施效果
（二）《管理办法》执行情况
三、《管理办法》的合法性及合理性评估分析
（一）《管理办法》合法性分析
（二）《管理办法》合理性分析
四、评估结论和相关对策建议
（一）评估结论
（二）相关立法的具体修改完善建议
宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。怀柔区积极响应中央及北京市号召，为贯彻落实《北京市人民政府关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（京政发〔2020〕15号）精神，加强农村宅基地管理，规范全区村民建房秩序，严格保护耕地和基本农田，特制定《北京市怀柔区农村宅基地及村民建房管理办法（试行）》。本次评估对象即为《北京市怀柔区农村宅基地及村民建房管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），重点是评估《管理办法》的完成情况以及实施中存在的问题，并在此基础上提出计划实施的对策和建议。
一、《管理办法》的制定背景和主要内容
（一）《管理办法》的制定背景
2019年9月11日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）指出，要切实履行各级农业农村部门职责，依法落实基层政府属地责任，严格落实“一户一宅”规定，鼓励节约集约利用宅基地，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，依法保护农民合法权益，做好宅基地基础工作。
2020年7月31日，北京市人民政府发布《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（京政发〔2020〕15号），从“坚持规划引领管控，落实村民户有所居”“依法确定宅基地申请条件，规范履行审批手续”“严格履行宅基地建房审批手续，加强建设管理”“稳慎处理历史问题，积极探索有偿退出和转让机制”“切实加强闲置宅基地和闲置住宅盘活利用管理”“加强组织保障”六个方面提出二十二条指导意见，并提出相关区政府要根据本指导意见制定管理办法或实施细则。
为落实户有所居，加强农村宅基地及房屋建设管理，推进乡村振兴战略实施，加快美丽乡村建设，2021年4月，按照上述文件要求，结合怀柔区实际，编制了《北京市怀柔区农村宅基地及村民建房管理办法（试行）》。
（二）《管理办法》的主要内容
《管理办法》共八章三十七条，主要内容为：
1.农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批宅基地用地标准每户最高不得超过167平方米。
2.乡镇政府编制和修改村庄规划。村民建房应当符合村庄规划，按程序申报，获得批准后方可建设。
3.宅基地申请条件
宅基地申请主体应当是具有本集体经济组织成员资格或符合有关政策规定的村民。
4.申请宅基地程序
向村委会提出书面申请，经村民会议或村民会议授权的村民代表会议审议且公示无异议后，报所在乡镇政府。乡镇政府到场审查合格后进行审批。经依法批准的宅基地，村委会及时将审批结果张榜公布。乡镇政府下达宅基地批复后，及时组织有关人员到实地钉桩放线。
5.村民建房标准
村民建房应当在依法、合理取得的宅基地上进行。基底面积占宅基地面积原则上不得超过75%，房屋檐口高度（以房屋基底上平面起计算）原则上不得超过7.2米，房屋层数不得超过二层。房屋四至（含滴水）垂直下落投影、台阶均应控制在自家宅基地范围内。
6.村民建房审批程序
征询相邻土地使用权人意见，向村委会提出书面申请，村委会审议且公示无异议后（四邻意见不一致的由村委会形成是否同意其建房的决议），报所在乡镇政府。乡镇政府会同村委会实地审查申请人是否符合条件、现有宅基地及房屋情况、是否征询四邻意见等，现场确定建房位置和基底高度。依据村庄规划及有关规定进行审批，出具建房批复。
7.村民建房管理
村民建房应当严格按照建房批复进行。村民对建设房屋的质量安全承担建设主体责任；村民房屋的设计、施工、材料供应单位或个人分别承担相应的建设工程质量和安全责任。
8.闲置宅基地和闲置住宅盘活利用
闲置住宅出租应当履行出租登记手续，租赁合同期限不得超过20年，严禁出租不符合条件的房屋，严禁违法群租。
二、《管理办法》的宣传贯彻和执行情况
（一）《管理办法》的宣传贯彻和实施效果
《管理办法》实施以来，怀柔区在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想的科学指引下，在党中央、国务院正确领导下，坚持“谁执法谁普法”等普法责任制广泛实行，法治文化蓬勃发展，全社会法治观念明显增强，社会治理法治化水平明显提高，《管理办法》在宣传贯彻过程中取得了不少亮点，实施效果显著：
1.加强基层依法治理，推动《管理办法》各项措施在乡村基层落地生根
（1）采取多种措施向村民普及《管理办法》
深化法治乡村建设是推进普法与依法治理有机融合的重要手段之一。加强乡村依法治理，因地制宜推广普及《管理办法》，打造基层普法和依法治理有效阵地。据统计，《管理办法》实施以来，面向镇乡、村和农业综合执法大队开展宅基地类政策宣传培训19场，累计参与814人次；印发农村宅基地及村民建房审批流程折页10000册、村民建房审批流程挂图700张；开展送政策到村居、到建房现场247人次，持续推进《管理办法》普法重心下移，突出抓基层、强基础、固基本的工作导向，为基层开展普法和依法治理创造更好条件，打通《管理办法》政策落地“最后一公里”。
同时，还把《管理办法》的普法工作融入法律服务过程中，多途径解答宅基地及建房审批政策咨询等问题。2021年以来，共有效处理宅基地类问题1491件，其中现场来访415人次、电话咨询712人次，12345诉求292件，区长信箱28件，镇街吹哨44次。加强释法析理，引导当事人和社会公众依法办事，在人民群众需要法律的时候，能够及时得到法治宣传和法律服务，让人民群众感受到法律的温暖和力量。
（2）充分运用新技术新媒体开展精准普法
在《管理办法》的宣传贯彻过程中，积极拓展普法网络平台，以互联网思维和全媒体视角深耕智慧普法，加大音视频普法内容供给，注重短视频在普法中的运用。利用怀柔融媒公众号推送政策文件4期，从“农村宅基地管理重点”“村民新申请宅基地资格和条件及村民新申请宅基地材料”“村民建房申请材料及村民宅基地建房审核审批程序”“村民建房审批管理重点及村民建房审批流程”四个方面重点宣传普及《管理办法》；发布《怀柔区农村宅基地及村民建房管理致广大村民的一封信》等，从宅基地审批、翻建房屋申请审批及建房规范三个方面普及贯彻《管理办法》，提升全区村民对宅基地政策文件的知晓率；此外，“怀柔普法”公众号推送发布《“极地之乡”普法剧场》之宅基地继承风波微视频，对农村宅基地使用权是否可以继承、非农户能否使用农村宅基地、能否继承宅基地上房屋百姓关切的话题进行普法介绍，加大音视频普法内容供给，注重短视频在普法中的运用。
2.各部门形成合力，村民对《管理办法》的认知度和遵守意识普遍提高
（1）建立联席会议，强化成员单位间沟通，形成工作合力
怀柔区农业农村局积极推动《管理办法》的实施，通过制定和出台相关政策文件，规范了农村宅基地及村民建房审批管理工作；推动建立区级指导、镇乡主责、村级主体的宅基地及村民建房管理机制，明确责任分工，深入推进政策落实，自2021年来共指导镇街工作121次；推动各镇乡街道建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的宅基地及建房联审联办工作机制，实行“一站式服务”，充分发挥综合便民服务作用；建立了怀柔区农村宅基地及房屋建设管理联席会议制度，强化了18个成员单位间的沟通、协调与合作，推动形成工作合力。
怀柔区农业农村局会同市规划和自然资源委员会怀柔分局开展相关工作，选派熟悉业务的同志参与区农村土地确权登记颁证工作专班工作，共同制定了《北京市怀柔区房地一体的宅基地、集体建设用地地籍调查和确权登记工作方案》《怀柔区房地一体宅基地地籍调查和确权登记试点工作方案》。
（2）村民对《管理办法》的认知度和遵守意识普遍提高
《管理办法》在宅基地及村民建房管理方面提供了全面的指导和规范，为怀柔区农村宅基地及村民建房管理工作提供了坚实的规范保障。《管理办法》实施以来，建房审批流程得到了严格且规范的执行，有效提升了农村宅基地及村民建房管理的规范化水平；建房审批流程执行情况良好，有效规范了村民建房行为，保障了村民合法权益，促进了农村宅基地的合理利用和村庄规划的落实；怀柔区在村民建房方面取得了显著成效，有效提升了村民的居住条件和生活质量，通过严格执行建房标准和规范落实建房要求，怀柔区有效提升了村民的居住条件和生活质量，促进了村庄的可持续发展。
3.实施效果显著，《管理办法》在村民中影响广泛
（1）关于落实农村户有所居、“一户一宅”
《管理办法》规定，村民建设住宅必须符合村庄规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲建设用地，按程序申报，获得批准后方可建设。此项规定旨在确保农村住宅建设有序进行，避免无序扩张和违规建设。同时，《管理办法》还规定，在尊重村民意愿的基础上，通过纳入居民住房保障体系、集中建设村民公寓、村民住宅小区等方式，引导村民集中居住，分类落实户有所居。
具体实践中，怀柔区制定了《怀柔区2023年农村村民住宅用地执法检查工作方案》，组织各乡镇召开怀柔区农村村民住宅用地执法检查工作研讨暨部署会议；区农业农村局牵头区规自分局、住建委组织开展春秋二季村民自建房联合执法检查工作，选取11镇20个重点村入户进行检查，对于发现的问题立行立改，及时消除各类建房隐患；开展农宅定期巡查、联动管理、联合执法，共出动执法人员326人次，检查14个乡镇284个村，检查住宅737宗。自2021年起，共处置宅基地类项目违法线索220宗，积极推进乱占耕地建住宅的整改工作。
（2）关于闲置住宅盘活利用
《管理办法》专门通过一章对闲置宅基地和闲置住宅盘活利用作出规定，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，规定在确保村民合法权益的前提下，村集体经济组织及其成员可以通过自营、合作、出租等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。此项规定有助于提高农村宅基地的使用效率，增加农民收入，同时也为农村发展注入新的活力。据统计，目前怀柔区农民闲置院落3322处，房间18527.5个，已盘活利用院落2606处，占比78.45%，相较于2021年提高8.45个百分点。
此外，怀柔区农业农村局按照市农业农村局部署，每季度更新闲置农宅相关数据，做到全区闲置农宅底数清晰。截止2021年底，全区闲置农宅1013宗，共发展民宿563家，数量居全市首位，其中渤海镇发展151家。2021-2022年度全市共有57家乡村民宿入围政府采购，其中怀柔区34家，占比达到六成，其中渤海镇7家；渤海镇北沟村、六渡河村，还以村旅游合作社为单位纳入采购名单。区农业农村局实施民俗民宿提升改造，例如景峪科学社交基地项目投资3300万元，收购12栋闲置民宅，整合建设集科技示范、观光、民宿为一体的综合生态园。
（3）关于村庄规划编制
一是2023年3月7日组织区规自分局、文旅局、怀北镇召开专题会协调、探索建控地带宅基地及村民建房管理工作。二是联络市农业农村局协调市文物局及其他兄弟区县，对于涉及文物保护单位保护范围（长城）及其他各类建设控制地带的，2023年7月27日参加市农业农村局文物保护风景名胜区落实村民户有所居座谈会，推进相关建控地带内宅基地及村民建房管理工作。三是积极推进各镇乡在前期已完成的村庄规划编制基础上，结合区级《管理办法》，将二层建设、住宅用地指标等纳入镇域国土空间规划编制，推动落实户有所居。
（4）关于建房申请与审批
《管理办法》实施后，2021年，怀柔区共收到宅基地翻建申请1046宗，批准翻建房屋937宗，其中新建二层54宗；4个镇乡批准宅基地申请5宗，已全部备案。2022全区共收到村民宅基地申请14宗，审批12宗，审批总面积1915.45平米；共收到村民建房申请969宗，审批888宗（其中二层119宗），审批总面积190753.55平米。2023全区共审批建房1001宗，其中新审批宅基地5宗，原址翻建房屋996宗。2024上半年，全区共新审批宅基地1宗，申请翻建683宗，批准翻建649宗。
（二）《管理办法》执行情况
1.《管理办法》在实现“户有所居”总体目标的执行情况
（1）《管理办法》实施以来，落实“一户一宅”目标的执行情况
宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。根据中央农村工作领导小组办公室、农业农村部的相关要求，宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。因此，“一户一宅”既是农村宅基地管理过程中的原则性、底线性规定，也是复杂的农村宅基地管理改革实践需要实现的远期目标。总体来看，《管理办法》实施以后的宅基地审批工作，基本能够严格遵循“一户一宅”的规定。
《管理办法》第三条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，该规定在落实过程面临一定问题：一是“户”的认定问题，在实际操作中，对于“户”的认定可能存在分歧，虽然目前出台的部分规定要求以公安户籍登记作为“户”的认定标准，但是实践中存在纷繁多杂的情形，尤其是广泛存在户籍登记信息与实际居住情况不一致的情形，此时如何进行妥善处理、避免造成矛盾是必须解决的问题。二是诸如继承、历史遗留问题或其他原因导致“一户多宅”的现象有待解决，虽然部分规定针对继承问题作出了一定程度的明确，但基于继承财产这一问题对相关权利主体至关重要这一前提，在制度执行过程中必将出现针对宅基地继承问题的争议。三是房地一体的确权颁证的工作尚在进行中，虽然怀柔区对此已发布了相关公告、起草了相关制度，但具体进度仍需要进一步推进，具体实施效果有待进一步观察。
《管理办法》第六章规定了“历史问题处理”在一定程度上有助于上述问题的解决，但是在总体实施过程中面临着各种现实和具体的利益，仍需要对相关社会风险保持清醒认知并认真对待。针对历史遗留问题，鉴于规范性文件的抽象性、普遍性与历史遗留问题的复杂性、特殊性存在客观矛盾，故规范性文件无法做到对历史遗留问题处理的穷尽性规定，在实践中处理历史遗留问题，仍以妥善、合法、化解矛盾为基准，以一事一策为实际。例如，对于三十二条针对“一户多宅”问题规定的“自愿有偿退出”的方式在暂无财务资金预算安排的情况下缺乏保障。总之，在具体实施过程中仍需要综合考虑户籍信息、土地使用历史、村民自治、法律法规等多个因素，通过明确的认定标准和操作流程，妥善处理各种疑难问题，以确保政策的顺利实施。同时，也需要加强政策宣传和解释工作，提高村民对政策的理解和接受程度，减少实施过程中的阻力。
（2）《管理办法》实施以来，针对违法情况的查处情况
《管理办法》实施以来，农业农村局严格监督、严格执法，查处违反《管理办法》规定的行为，以保障宅基地合法有序发展、规定顺利实施。实际工作中，农业农村局通过上级交办、巡查检查、群众举报、卫片移送等途径发现违反《管理办法》的行为。为做好宅基地类违法占地违法建设项目的核查处置工作，根据2023年10月30日第24次区委农工委工委会会议精神，明确了职责分工和处置流程：发现违反《管理办法》的行为线索后，农业农村局宅基地管理科负责政策指导，月度卫片、实名举报、信访事项等宅基地类违法占地违法建设项目线索的牵头核查工作，负责对接镇乡、规自分局的函件收发工作，负责拟定违法线索的基本处置路径；农业农村局执法大队具体执行农村村民住宅类违法占地违法建设项目的立案查处工作，负责宅基地类违法占地违法建设项目线索的核查工作，负责农村村民非法占地建住宅的立案查处工作；农业农村局法规应急科负责相关工作推进处置的合法性审查工作，负责联系法律顾问，做好立案、应诉等法律保障工作。
为严格执法程序，农业农村局制定了执法案件的明确处置流程：（一）接件。经局主要领导批阅后，宅基地管理科牵头核查工作。（二）事前分析。1.宅基地管理科对接镇乡政府，了解基本情况；2.宅基地管理科对接执法大队，分析现有资料，对拟开展的调查工作形成预期判断，拟定核查计划安排。（三）调查。1.宅基地管理科、执法大队向镇政府、村委会了解项目基本情况；2.执法大队向村民本人调查了解情况，重点围绕是否是农村村民、是否是住宅用途、是否有权属证书、是否向镇乡政府申请建房。（四）分类。针对调查核实的情况，将违法行为分为以下几类：1.非法宅基地非法占地类；2.合法宅基地非法占地类；3.宅基地未批先建类；4.宅基地未按批示建设类。（五）处置。1.针对非法宅基地非法占地类、合法宅基地非法占地类案件，做如下处置：（1）宅基地管理科对接镇乡政府、规自分局，发送协助调查函，调取审批文书、权属证明、分区规划、地类调查情况等资料；（2）执法大队结合资料，向村民本人调查了解情况，重点围绕土地管理法第七十八条要素，调取村民身份证、户口本权属证明、审批文书等材料；（3）确属第七十八条规定情形的，向村民下发责令整改通知书，限期拆除房屋，退还土地；不属于七十八条规定情形的，会商宅基地管理科，重新拟订处置意见。2.针对宅基地未批先建类、宅基地未按批示建设类案件，做如下处置：（1）不存在非法占地情形的，宅基地管理科以工作提醒函形式提醒镇乡政府规范宅基地建房管理工作；（2）不属于村民住宅类项目的，宅基地管理科函告区规自分局依法依规进行处置。（六）工作跟进。1.针对非法宅基地非法占地类、合法宅基地非法占地类案件，执法大队负责跟进项目整改落实情况，对于到期未整改项目，执行司法程序，移送法院进行处置，法规应急科做好法律要素保障；2.针对宅基地未批先建类、宅基地未按批示建设类案件，宅基地管理科负责跟进项目整改落实情况，对于到期未整改项目，根据乡村振兴绩效考核工作要求有序推进。
《管理办法》实施以来，农业农村局严格查处违反法律法规及《管理办法》的行为，并根据区委农工委工委会会议精神及会议部署明确了各科室分工，形成了规范的、确定的工作流程，针对违法行为依法进行分类处理，以实现依法规范查处各类违法行为。《管理办法》实施以来，怀柔区共查处乱占耕地建房6宗，其中2021年3宗，2022年2宗，2023年涉及1宗，截至目前均已整改完毕。
（3）《管理办法》实施后，对村庄规划编制、实施的效果
《管理办法》实施以来，区农业农村局积极履行村庄规划编制方面的职能，并完成了以下几方面具有一定代表性的工作：一是组织区规自分局、区文旅局、怀北镇召开专题会协调、探索建控地带宅基地及村民建房管理工作。二是联络市农业农村局协调市文物局及其他兄弟区县，对于涉及文物保护单位保护范围（长城）及其他各类建设控制地带的，参加市农业农村局文物保护风景名胜区落实村民户有所居座谈会，推进相关建控地带内宅基地及村民建房管理工作。三是积极推进各镇乡在前期已完成的村庄规划编制基础上，结合《管理办法》，将二层建设、住宅用地指标等纳入镇域国土空间规划编制，推动落实户有所居。
编制村庄规划，要求在实践中满足宅基地及村民建房管理的需求。《管理办法》第八条明确指出，镇乡政府需依据国家、本市、本区相关规定编制和修改村庄规划，为宅基地及村民建房管理提供依据。村庄规划应当本着节约集约利用土地和保护耕地的原则，合理安排宅基地用地，并规范村民住宅建设布局、建筑风貌等。
从管理需求角度，《管理办法》对村庄规划编制、实施的思考和启发在于：一是细化规划标准。明确宅基地面积、房屋间距、层数和高度等具体标准，便于实际操作和管理。二是强化规划的适应性。考虑到村庄发展和人口变化，规划应具有一定的灵活性，以适应未来可能的变化。具体而言，已经制定的村庄规划大多关于宅基地上的房屋建设限定在一层以内，可能与《管理办法》十八条规定的“原则上不得超过7.2米，房屋层数不得超过2层”相矛盾，需要制定灵活调整的方案。三是增加村民参与。在规划编制过程中，增加村民的参与度，收集村民意见，使规划更贴近村民的实际需求。四是耕地、环境与历史文化保护。在规划中应当本着节约集约利用土地和保护耕地的原则，合理安排宅基地用地。同时，加强对村庄自然环境和历史文化的保护，避免无序建设破坏村庄的传统风貌。五是配套基础设施规划。规划中应包含对基础设施如道路、供水、排水、电力等的布局，以支持村民建房和日常生活需求。六是风险评估与灾害预防。在规划中考虑自然灾害风险，如地质灾害、洪水等，确保村民建房安全。七是产业发展规划。结合村庄特色和发展需求，规划相应的产业用地，促进村庄经济发展。
综上所述，村庄规划的编制需要综合考虑土地利用、村民需求、环境保护、文化传承、产业发展等多方面因素，以确保规划能够满足宅基地及村民建房管理的需求，并促进村庄可持续发展。
2.《管理办法》在宅基地申请与审批领域的执行情况
农村宅基地用地审批管理事关亿万农民居住权益，涉及农业农村部门。根据农业农村部要求，各级农业农村部门要增强责任意识和服务意识，按照部门职能和国务院“放管服”改革要求，在党委政府的统一领导下，切实履行各自职责。农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用。
（1）宅基地申请与审批总体情况
2022年以来，农业农村局按照中央、北京市、怀柔区的工作部署，严格履行宅基地审批管理职责，在落实“户有所居”的目标引领下，宅基地审批工作逐年推进。2022年，农业农村局审查宅基地申请14宗共2294平方米，审批12宗共1915.45平方米；2023年，农业农村局审查宅基地申请5宗共1531.3平方米，审批5宗共1531.3平方米；2024年1至6月农业农村局审查宅基地申请1宗共166.95平方米，审批1宗共166.95平方米。
（2）宅基地申请与审批基本程序
根据农业农村部、北京市、怀柔区相关规定，农村宅基地审批、农村宅基地建房审批分别按照不同的程序进行申请、审批。
农村宅基地审批按照以下程序办理：（一）村民申请。依据村庄规划，村内有供地空间且符合《管理办法》中规定的宅基地申请资格和条件的农村村民，持下列材料以户为单位向村委会提出申请：1.申请人户口簿、身份证及家庭成员的有效身份证件复印件；2.《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》；3.《农村宅基地使用承诺书》。（二）村委会审核。1.核实审议。村委会接到村民申请后，核实情况并召开村民会议或村民代表会议进行审议。2.公开公示。审议通过后，将申请宅基地村民的共同居住家庭成员人数、申请理由、拟用地位置和面积、拟用地建房是否符合村庄规划等情况在本村张榜公示，征询本村村民意见，公示期不少于7天。3.签署意见。张榜公示期间，村民对公示有异议的，由村委会进行调查，经调查异议成立的，撤销或修改宅基地分配方案，对修改后的分配方案需再次予以公示；村民对公示无异议或经调查异议不成立的，村委会在《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》中签署意见。4.上报乡镇政府。村委会将签署意见的《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》及其他申请材料报送所在乡镇政府。5.村委会在接到村民申请材料后20天内完成核实审议、公开公示、签署意见等审核程序并报乡镇政府。（三）乡镇政府审批。1.到场核实。乡镇政府会同村委会实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合村庄规划和用途管制要求等。2.签署意见。根据到场核实情况并严格依据村庄规划及有关规定，在《农村宅基地和建房（规划许可）审批表》中签署意见。3.制作并发放审批文书。对符合审批条件的，制作《农村宅基地批准书》并加盖骑缝章；对不符合审批条件的，制作《农村宅基地和建房不予批准通知书》并加盖骑缝章。由村委会将审批结果张榜公示后，将审批文书发放给村民，审批文书存根由乡镇政府留存。4.到场钉桩放线。批准用地后，乡镇政府会同村委会到现场实地钉桩放线，丈量批放宅基地，确定新建房屋的位置和基底高度。5.乡镇政府在接到村委会申请材料后20天内完成到场核实、签署意见、制作并发放审批文书、到场钉桩放线等审批程序。
（3）《管理办法》能够满足村民新增宅基地的需求
《管理办法》出台前，针对村民基于合理原因产生的新增宅基地需求，并没有明确的制度依据进行相关工作，对此既制约了各级落实户有所居的工作，也为村民造成了实际的困难。《管理办法》出台后，为新增宅基地申请与审批设置了明确的条件及职权依据，既造福了村民，也使各级能够在落实户有所居的工作上做到真正的有法可依。
渤海镇郑女士申请宅基地审批一事，具有典型的代表意义。郑女士为渤海镇沙峪村村民，离异后与女儿无宅基地，居住在原南冶小学教师宿舍，2017年房屋年久失修，漏雨，产生多处裂缝，存在居住安全隐患。郑女士想通过房屋翻建改变居住现状，但因房屋为村公产，不符合宅基地房屋翻建规定，镇政府当时不具备审批权，因此一直未得到妥善解决。
自2011年起，郑女士多次向村委会申请新批宅基地解决住房问题，因各种原因也一直没有得到批准，多次到镇政府、区信访办等部门寻求解决。2019年《土地管理法》修正后，宅基地管理与改革职责划转到农业农村部门，2020年9月8日区农业农村局成立宅基地管理科，负责牵头起草《管理办法》。文件出台期间，郑女士多次来到区农业农村局了解文件出台进度，区农业农村局积极协调渤海镇政府、区规自分局等部门为郑女士提供了分区规划底图等建房前期基础支撑材料。2021年4月13日《管理办法》出台后，区农业农村局积极推进郑女士新申请宅基地及建房事宜。最终郑女士通过新审批宅基地解决了住房问题，并领取抗震节能农宅建设奖励资金，郑女士多次表达感谢农业农村局和属地政府。
3.《管理办法》在村民建房申请与审批领域的执行情况
农村建房审批管理是农村宅基地管理的重要环节，同时也是农村宅基地管理中工作内容繁琐、工作量大的核心事项，直接关系到农村村民的户有所居问题。
（1）村民建房申请与审批总体情况
2022年以来，农业农村局按照中央、北京市、怀柔区的工作部署，严格履行宅基地审批管理职责，在落实“户有所居”的目标引领下，建房申请审批工作逐年推进。2022年，区农业农村局审查建房申请969宗共207711.1平方米，审批888宗共190753.55平方米；2023年，区农业农村局审查建房申请1004宗共189905.188平方米，审批1001宗共189240.698平方米；2024年1至6月农业农村局审查建房申请683宗共159506.57平方米，审批649宗共148158.57平方米。
（2）建房申请与审批基本程序
根据农业农村部、北京市、怀柔区相关规定，农村宅基地建房审批按照以下程序办理：（一）村民申请。依法、合理取得宅基地的村民申请在宅基地上新建、改建、扩建、翻建房屋，应当征询相邻土地使用权人意见，并持下列材料向村委会提出申请：1.依法取得的宅基地批准文件（权属证书）或村委会出具的权属证明材料；2.申请人户口簿、身份证及家庭成员的有效身份证件复印件；3.《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》；4.《农村宅基地使用承诺书》；5.选定的通用标准图集中相应户型图或满足基本质量标准且具有基本结构设计的施工图。（二）村委会审核。1.核实审议。村委会接到申请后，入户核实情况并召开村委会会议进行审议，其中，相邻土地使用权人意见不一致的，由村委会会议形成是否同意其建房的决议并在《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》中相应位置注明。2.公开公示。审议通过后，将申请建房村民的家庭成员人数、建房位置、宅基地和房屋占地面积及建设方案等情况在本村张榜公示，征询本村村民意见，公示期不少于7天。3.签署意见。张榜公示期间，村民对公示有异议的，由村委会进行调查，经调查异议成立的，撤销或修改建房方案，对修改后的建房方案需再次予以公示；村民对公示无异议或经调查异议不成立的，村委会在《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》中签署意见。4.上报乡镇政府。村委会将签署意见的《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》及其他申请材料报送所在乡镇政府。5.村委会在接到村民申请材料后20天内完成核实审议、公开公示、签署意见等审核程序并报乡镇政府。（三）乡镇政府审批。1.到场核实。乡镇政府会同村委会实地审查申请人是否符合条件、现有宅基地及房屋情况、是否征询四邻意见等，现场确定建房位置和基底高度。2.签署意见。根据到场核实情况并严格依据村庄规划及有关规定，在《农村宅基地和建房（规划许可）审批表》中签署意见。审批表至少一式两份，由乡镇政府、村委会各存档一份。3.制作并发放审批文书。对符合审批条件的，制作《农村宅基地建房批准书》并加盖骑缝章；对不符合审批条件的，制作《农村宅基地和建房不予批准通知书》并加盖骑缝章。由村委会将审批结果张榜公示后，及时将审批文书发放给村民，审批文书存根由乡镇政府留存。4.乡镇政府在接到村委会申请材料后20天内完成到场核实、签署意见、制作并发放审批文书等审批程序。（四）乡镇政府验收。1.到场验收。村民经批准建房完工后，乡镇政府组织村委会、村民、设计、施工等各方人员到现场进行验收，实地检查村民是否按照批准面积、四至、基底高度等要求使用宅基地，是否按照批准和规划要求建设房屋等情况。2.制作并发放验收文书。依据验收情况，填写《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》。通过验收后，村民可持《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》及其他规定的材料，向区规划自然资源部门申请办理确权登记手续。3.乡镇政府在村民完成建房后20天内完成到场验收、制作并发放验收文书等验收程序。
4.《管理办法》在盘活利用闲置宅基地及住宅方面的实际效果
（1）《管理办法》在盘活利用闲置宅基地及住宅方面的价值
2019年，农业农村部印发了《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，对闲置住宅和闲置宅基地盘活利用工作提出了总体要求，明确了因地制宜选择盘活利用模式。2018年，北京市七部门印发了《关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见》（京政农函〔2018〕13号）。2020年，市政府印发《北京市人民政府关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（京政发〔2020〕15号），进一步要求要充分发挥村集体的组织引导作用，依法规范闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，严格防止各类违法建设。2022年4月25日，北京市农业农村局等五部门联合出台《关于进一步加强农村集体经济组织统筹引领闲置宅基地及住宅盘活利用工作的函》（京政农函〔2021〕87号），进一步落实中央和本市决策部署要求，加强发挥农村集体经济组织在盘活利用闲置宅基地及住宅中的统筹引领作用。
《管理办法》对盘活闲置宅基地、闲置住宅作出了专章规定，明确了盘活闲置宅基地、闲置住宅的管理主体、责任主体，可盘活宅基地、住宅的客观条件，盘活应当遵守的规定、履行的决策程序，以及盘活期间禁止进行的行为。《管理办法》的上述明确规定，使我区盘活闲置宅基地、闲置住宅的工作真正有了明确、细致、可操作的规定，给我区盘活闲置宅基地、闲置住宅的工作注入了一剂强心针。
（2）《管理办法》盘活利用闲置宅基地及住宅方面代表性案例
①怀柔区九渡河镇杏树台村盘活利用闲置农宅，助力民宿产业发展
九渡河镇杏树台村，地处浅山水源保护区九渡河镇内黄花城长城脚下，极具幽静美丽的独特山野风光，该村通过打造一批主题民宿，盘活闲置资产壮大集体经济，促进民宿产业发展。该村由社会资本直接租赁农民闲置住房，形成农户与社会资本合作的盘活利用方式，由公司统一经营。2021年3月至4月，社会资本与杏树台村村委会协商，在杏树台下辖3个自然村选址，每个村子按照统一风格设计，打造具有独特地域文化特色的整体村落民宿。截止2022年末，已盘活20个闲置农宅，其中杏树台自然村10个、夹石塘自然村6个，两个村子统一打造为现代建筑风格；水泉峪自然村4个，打造为盛唐风格，既保留村落的原始状态，又让建筑与自然深度融合。
②怀柔区怀北镇大水峪村闲置住宅盘活利用，打造精品旅游“壁画村”
北京市怀柔区怀北镇大水峪村，紧临青龙峡景区，是怀柔区的民宿旅游接待村。近年来，大水峪村依托景区和自然环境优势大力发展民宿旅游产业，截至目前，大水峪村经营中和在建中的民俗民宿达到190家。从过去人日均消费50到100元的农家院，到现在整院出租一晚上万元的精品民宿，民宿产业带来的收益提高相当可观。有闲置房屋的村民越来越愿意将房屋出租给投资人用于修建精品民宿，从最初一年可以获得3.5万元左右租金到如今的15万元左右，村里的闲置资源被彻底盘活，出现了“以房养老”的现象。大水峪村吸引社会投资已经超过了1亿元，为乡村振兴注入了源源不断的活力。同时，民宿产业的发展，衍生出了下游配套服务产业链，就业需求不断增长，民宿管家、客房服务、餐饮外卖、采摘等等都为大水峪村及周边村的村民提供了就业机会。
三、《管理办法》的合法性及合理性评估分析
（一）《管理办法》合法性分析
1.整体评价
经评估研判，从整体上看，《管理办法》贯彻了国家、北京市有关农村宅基地及房屋建设管理的政策规定精神；遵守了现行法律法规的有关规定，与上位法基本保持一致，确保了宅基地使用、建房审批等方面的合法性和合规性；不存在没有上位法依据设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定。
2.具体分析
政策一致性方面。《管理办法》贯彻了《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》《北京市人民政府关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》《北京市农业农村局 北京市规划和自然资源委员会北京市住房和城乡建设委员会关于进一步加强和规范农村宅基地及建房审批管理的通知》等上位政策规范性文件精神，明确规定了规划编制与执行分类落实“户有所居”、宅基地申请与审批、村民建房审批与管理、闲置宅基地和闲置住宅盘活利用等内容，这些规定符合十九大以来中央关于保护农民合法权益及宅基地“三权分置”改革的政策规定和精神，与上位政策规范性文件的规定精神保持一致，未发现政策风险。
法律一致性方面。《管理办法》总体上符合我国现行法律法规和北京市地方性法规关于农村宅基地及房屋建设管理的规定。不存在与上位法律法规，如：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》或其他相关法律规范的条文矛盾或不一致之处。《管理办法》不存在增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不存在违法设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，或增加办理行政许可事项条件的内容；不存在违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利的内容。
3.合法性风险防范及完善建议
在《管理办法》实施中，应强化法律风险防范，确保宅基地审批、建房规划及宅基地使用权流转等关键环节合法合规，防范未批先建、违规占用农用地等法律风险。建议对《管理办法》持续评估，加强宣传贯彻，及时修改与未来宅基地管理实践不适应部分，确保法规与时俱进。在条件具备时，未来应强化宅基地管理信息化，提升执法效率，保障村民合法权益。
（二）《管理办法》合理性分析
1.整体评价
经评估研判，从整体上看，《管理办法》在关于村民建房非法占用土地、违建查处等方面的职责划分规定清晰；不存在不合理、难以执行或给行政相对人造成不必要负担的规定；相关行政管理措施基本必要可行，符合公平公正原则，回应了当前怀柔区农村宅基地及村民建房的实际情况和现实需求，体现了政策文件的规范性、逻辑性，但是部分内容尚有待进一步修改和完善。
2.具体分析
《管理办法》中存在的合理性风险问题主要围绕农村宅基地建房管理中的几对矛盾展开。
建房需求量大与用地指标有限的矛盾。尽管随着城市化进程不断加快，农业人口数量逐年减少，但农民建房热情始终高涨。宅基地建房又分为原址重建、新址新建、加层等方式，用地需求面临不小的挑战。与此同时，决定能否顺利建房的建设用地指标却远远不足，“批一建二”“批小建大”的问题时有发生，在落实户有所居、保障农村村民居住权益的前提下，如何应对和处置诸如宅基地面积超标、一户多宅、房屋翻建等问题都存在诸多不确定性和社会风险。
宅基地建设选址随意与土地利用规划要求的矛盾。从农户角度来看，受传统习俗影响等，农民在选址建房上普遍讲究风水，整体布局上呈现出分散、随意性强等问题，如“开后窗户”“加高地基”“加长滴水”等问题，容易引发邻里纠纷，且成为乡村规划实施的阻碍。
建房迫切性与审批过程繁复的矛盾。农户从提出建房申请，经历填表报批、相关各部门现场踏勘、逐层审批到最后竣工验收，用时至少在半年以上，这一矛盾可能进一步引发“未批先建”“边批边建”等违法用地行为。
由此可见，尽管《管理办法》中对宅基地及村民建房的申请、审批流程及管理方面作了较为详尽的规定；但从实践情况看，目前的规定尚无法完全满足村民的实际需要，农村宅基地建房管理矛盾仍是影响《管理办法》推进实施的重要因素。
3.合理性风险防范及完善建议
《管理办法》着眼于怀柔区农村宅基地的历史、现状及未来，依法依规对宅基地及村民建房等审批、管理问题进行了相应的规定。但是北京市农村建设用地空间布局管控的实际以及农村宅基地长期以来累积的问题错综复杂。从完善《管理办法》合理性角度，一方面建议在时机成熟时，可考虑出台《管理办法》的配套文件，对宅基地及村民建房的审批流程进一步细化完善，提高政策内容的科学性和可操作性，减少因规定含义不清引发的矛盾冲突；另一方面建议发挥村规民约的作用，通过发挥村规民约与法律法规相辅相成的作用，弥补规定的空白地带，减少邻里矛盾，促进村庄和谐有序发展。
宅基地获取与利用方面。部分村民对宅基地的申请流程表示满意，认为审批程序更加透明和规范。然而，也有村民反映，由于宅基地取得的无偿性、使用的无限期性以及无留置成本，部分村民倾向于尽可能多地占有宅基地，而非集约高效利用土地，故建议政府出台相关政策，鼓励村民合理利用宅基地，避免土地资源浪费。
建房规划与审批方面。村民对建房规划与审批流程普遍表示认可，认为这有助于规范农村建房行为，提升村庄风貌。然而，一些村民也提出了具体的改进建议，如希望政府能提供更多样化的建房设计图集，以满足不同村民的建房需求。同时其也希望政府在审批过程中能更加注重效率，缩短审批周期，以便村民能更快地开始建房。
宅基地流转与退出方面。对于宅基地的流转与退出机制，部分村民表达了疑虑。由于现行法律政策限制农民住房的自由转让，闲置农宅无法在城乡之间流转和循环利用。他们希望政府能探索建立更加灵活的宅基地流转机制，对于自愿退出宅基地的村民，政府应给予一定的经济补偿和政策支持，以保障他们的合法权益。
建房质量与监管方面。村民对建房质量与监管表示高度关注。他们希望政府能加强对建房过程的监管力度，确保建房质量符合国家和地方标准。同时，他们也希望政府能提供更多关于建房质量、施工安全等方面的培训和指导，以提升村民的建房技能和安全意识。
四、评估结论和相关对策建议
（一）评估结论
从合法性、合理性、可操作性和实施效果等方面评估如下：
《管理办法》是对《中华人民共和国土地管理法》及实施条例、《北京市城乡规划条例》等法律、法规、规章的贯彻落实，制度设计总体上科学、合理、有效，适应北京市农村宅基地及房屋建设管理的新形势，新要求，对于北京市怀柔区农村宅基地及建房管理发挥了重要作用。《管理办法》贯彻了国家、北京市关于加强农村宅基地及建房管理，落实户有所居等方面的政策，与立法及政策精神相符，具有上位法依据。但是，因为基层宅基地及建房管理的复杂性，《管理办法》也存在一定程度上与实践需求不相符的情形，有待时机成熟时或上位立法、正常更新时，进一步修改完善
（二）相关立法的具体修改完善建议
根据相关上位法规定，经合法性、合理性、执行性等方面评估后，针对现行《管理办法》中的相关规定以及执行中存在的问题，提出以下相关具体修改完善建议：
1.增加制定依据，完善文件形式规范性
《管理办法》目前明确列举的上位法依据仅有《北京市人民政府关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（京政发〔2020〕15号），建议增加《中华人民共和国土地管理法》《北京市城乡规划条例》作为上位法依据，以保障《管理办法》具备更完备合法性基础。
2.出台配套文件，规范审批格式文本
目前《管理办法》对于宅基地和建房审批流程作了较为清晰明确的规定，从进一步优化审批工作流程，提高审批工作效率的角度，建议配套出台相关审批文件，规范审批格式文本。如可以统一制作《农村自建房安全常识告知书》《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》《农村宅基地使用承诺书》《农村宅基地和建房审批表》《农村宅基地批准书》《农村宅基地竣工验收申请书》《农村宅基地和建房验收意见表》等文件。
3.加强理论探索和普法宣传，多手段规范宅基地使用
未来从理论层面，完善农村宅基地制度，对于继承遗产造成的“一户多宅”问题建立解决机制，鼓励实施宅基地退出机制，明确细化宅基地流转条件，有效节约集约利用村集体土地。从宣传教育层面，加强《管理办法》在内的土地管理、城乡规划领域法律法规的宣传讲解，将宣传活动常态化，引导农户从被动接受政策法规，到主动学习了解相关知识，提升农户对规范宅基地建房管理工作的认同感和支持力度。
4.可增加原则性规定，与各镇乡人民政府制定的文件相衔接
目前部分镇乡结合本地实际，在宅基地与建房审批工作流程方面，对《管理办法》作了进一步细化完善。在不与上位法规定冲突，不增设相对人权利义务的基础上，镇乡制定的相关文件规定，对于完善优化怀柔区农村宅基地与建房审批工作具有帮助性意义，《管理办法》可增加相关原则性表述，鼓励镇乡结合本地实际，制定细化文件或规定，完善《管理办法》文件体系。